在黨中央提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的大背景下，完善基層建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、均等化已經(jīng)成為各級(jí)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新的重要抓手。歷來(lái)?yè)?dān)任改革急先鋒角色的南海已經(jīng)邁開(kāi)了自己的步伐。日前，南海組織了30多人的專(zhuān)題培訓(xùn)班赴順德、深圳考察學(xué)習(xí)，交流社會(huì)管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

與南海在基層設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，全面統(tǒng)籌社區(qū)服務(wù)功能，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共服務(wù)均等化所不同的是，深圳南山區(qū)招商街道花果山社區(qū)以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將大部分原由居委會(huì)承擔(dān)的業(yè)務(wù)以打包形式交予社會(huì)組織負(fù)責(zé)，開(kāi)啟了另一種政府職能轉(zhuǎn)移、延伸基層服務(wù)的嘗試。

究竟政府管理和服務(wù)以何種方式延伸和完善，才能實(shí)現(xiàn)最大效果？花果山社區(qū)的實(shí)踐對(duì)南海有何借鑒意義？本報(bào)試圖以花果山社區(qū)的實(shí)踐為參照，探尋南海的社會(huì)管理的可能路徑。

社會(huì)組織承接居委會(huì)職能

談到花果山社區(qū)的實(shí)踐，深圳南山區(qū)招商街道相關(guān)負(fù)責(zé)人不斷強(qiáng)調(diào)的一句話是：這一切都是摸索前行，未有先例來(lái)借鑒。

從2008年起，花果山社區(qū)就嘗試引入深圳市婦聯(lián)南山區(qū)陽(yáng)光家庭綜合服務(wù)中心。2011年，陽(yáng)光家庭服務(wù)中心以總計(jì)190萬(wàn)元，用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，將原有機(jī)構(gòu)正式升級(jí)為社區(qū)服務(wù)中心，為社區(qū)居民提供心理咨詢、養(yǎng)老扶助、個(gè)案服務(wù)等10多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。

“原來(lái)社區(qū)管理和服務(wù)全部由居委會(huì)和社區(qū)工作站的一套人馬負(fù)責(zé)。”陽(yáng)光家庭花果山社區(qū)服務(wù)中心副主任黃曉玲介紹說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之后，現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的計(jì)生、出租屋管理、安全生產(chǎn)、城市文明小區(qū)、維穩(wěn)、司法調(diào)解、社區(qū)網(wǎng)站建設(shè)、計(jì)生宣教、公共文化、關(guān)心下一代，甚至購(gòu)買(mǎi)社保醫(yī)保等工作全部由社工機(jī)構(gòu)性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)中心承接。

據(jù)了解，目前居委會(huì)僅保留社區(qū)自治、民政、低保、殘聯(lián)等工作，“居委會(huì)的主要任務(wù)是監(jiān)督社區(qū)服務(wù)中心的運(yùn)作。”黃曉玲說(shuō)。

這一做法的背后，是深圳以一種新的方式，探尋基層服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化和高效化。招商街道黨工委書(shū)記黃立新曾提出，通過(guò)服務(wù)代替管理，淡化管理強(qiáng)調(diào)服務(wù)。“既然社工機(jī)構(gòu)已經(jīng)獲得認(rèn)可，具備了承接的條件，為何不干脆讓他們用更專(zhuān)業(yè)的服務(wù)手段承接居委會(huì)的工作？”

“如此一來(lái)，原本居委會(huì)與政府的上下級(jí)的關(guān)系，變成了社會(huì)組織與政府的合同關(guān)系，最大的變化是服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化和工作效率的大幅提升。”華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)教授向德平說(shuō)。

而與之不同的是，南海選擇了通過(guò)“村改居”推進(jìn)政經(jīng)分離，將農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村(居)委會(huì)主任則不能兼任經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)，進(jìn)而合并小的村居，形成適當(dāng)規(guī)模的村居，而后建立社區(qū)服務(wù)中心，將政府的公共服務(wù)延伸基層，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，以此減少政府的投入。

“通過(guò)這種方式，幫助基層黨組織和自治組織從繁雜的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中脫離出來(lái)，回歸至社會(huì)管理和公共服務(wù)的本質(zhì)，而集體經(jīng)濟(jì)組織，則由專(zhuān)人來(lái)打理。”南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部負(fù)責(zé)人說(shuō)。

在政經(jīng)分離后，在轄下224個(gè)村，南海按照“一村一社區(qū)”方式，建立起社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)活動(dòng)中心和社區(qū)綜治中心這“三大中心”，以及社工工作站、社區(qū)警務(wù)室、圖書(shū)室、星光老人之家等設(shè)施，初步形成“區(qū)—鎮(zhèn)街—村”三位一體的行政服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了辦事、看病、矛盾化解不出村。

兩種基層服務(wù)延伸的探索

事實(shí)上，深圳南山區(qū)與南海的兩種嘗試，也不是完全沒(méi)有共同點(diǎn)。向德平表示，兩地的嘗試，最大的共同點(diǎn)就是目標(biāo)下沉，強(qiáng)調(diào)基層服務(wù)。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，深圳之所以能夠在社會(huì)組織承接政府職能領(lǐng)域先行一步，與政府的大力投入，以及社工組織能力建設(shè)相對(duì)成熟密不可分。

與南海尚存大量農(nóng)村社區(qū)不同的是，深圳的城市化水平已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)程度，政府工作中心已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面向社會(huì)建設(shè)過(guò)渡，因此如何完善社區(qū)服務(wù)自然成為重中之重。

與此同時(shí)，深圳市早在很多年前就通過(guò)與香港的聯(lián)系，開(kāi)始了大力培育和發(fā)展社會(huì)組織。據(jù)媒體報(bào)道，截至9月底，深圳市登記社會(huì)組織5353家，社會(huì)組織從業(yè)人員共計(jì)約10萬(wàn)人。僅招商街道就云集了20多個(gè)社會(huì)組織。

而南海選擇從切分基層格局，通過(guò)自治組織和經(jīng)濟(jì)組織的分離，再實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)延伸的路徑，是由南海的實(shí)際情況決定的。

“因?yàn)槟虾＾r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)總量過(guò)半數(shù)，龐大集體資產(chǎn)背后的經(jīng)濟(jì)組織、黨組織和自治組織捆綁一起，根本無(wú)暇顧及基層服務(wù)。如此一來(lái)，推行政經(jīng)分離自然是前提之舉。”南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部負(fù)責(zé)人說(shuō)，自治組織不再深陷經(jīng)濟(jì)升值、分紅事宜，才可能全心投入社會(huì)管理和公共服務(wù)。與此同時(shí)，南海的社會(huì)組織發(fā)育程度以及能力建設(shè)也讓政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的步伐有所束縛。

按照主政者的設(shè)計(jì)路線，南海在政經(jīng)分離后，再通過(guò)合并村居改革，設(shè)立村級(jí)行政服務(wù)站，將公共服務(wù)延伸至村居。通過(guò)梳理農(nóng)村管理架構(gòu)，再培育和發(fā)展NGO組織，實(shí)現(xiàn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，進(jìn)而為市民提供多元的社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。

南海已開(kāi)始這種嘗試，不僅在8個(gè)鎮(zhèn)街全面設(shè)立社工委，還成立鎮(zhèn)街社工工作中心、社工工作站，大社區(qū)理事會(huì)、出租屋主聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)。

區(qū)委副書(shū)記、區(qū)社工委主任孔海文表示，南海社會(huì)工作的目標(biāo)，是建立“以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)服務(wù)中心為載體、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織為支撐、社區(qū)群團(tuán)組織為紐帶、社會(huì)其它組織為伙伴、社區(qū)公民廣泛參與”的基層管理模式。

目前，南海正在研制政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)目錄的基礎(chǔ)，設(shè)立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金和社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金。桂城、大瀝、羅村均已開(kāi)啟政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的大規(guī)模嘗試。

業(yè)內(nèi)人士表示，深圳、南海的兩種不同基層服務(wù)延伸方式的探索，均是從本地實(shí)際情況出發(fā)，究竟哪一種更符合現(xiàn)實(shí)要求，需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。

事實(shí)上，盡管條件成熟，如此大手筆的改革，花果山社區(qū)依舊也引來(lái)不少不同的聲音：綜治維穩(wěn)，安全生產(chǎn)等有些項(xiàng)目社工機(jī)構(gòu)能否承接？如何進(jìn)行監(jiān)管？在學(xué)習(xí)考察的南海學(xué)員中，同樣的質(zhì)疑聲也存在。

社會(huì)組織經(jīng)常在政府機(jī)構(gòu)“不愿轉(zhuǎn)”和自身“無(wú)能接”之間糾結(jié)，尤其這種糾結(jié)的背后使原有服務(wù)供給格局、既得利益格局被不斷打破，這就使得社會(huì)組織在開(kāi)展工作時(shí)會(huì)遭遇阻撓。

花果山社區(qū)居委會(huì)原本有17位專(zhuān)職的協(xié)管人員，加上此前進(jìn)駐的10位社工，一共27人，目前服務(wù)中心僅剩下19人，也就是說(shuō)有8人轉(zhuǎn)移。“這是一次破除利益格局的行為，遇到的阻力自然最大。”黃曉玲說(shuō)。除了人員安排之外，監(jiān)管也是一個(gè)難點(diǎn)，再加上居委會(huì)和社會(huì)組織的分工難題，招商街道負(fù)責(zé)人坦言，探索困難重重。

不過(guò)在向德平看來(lái)，如果想給政府松綁，就必須培育社會(huì)組織，轉(zhuǎn)移政府職能，這是未來(lái)的方向，現(xiàn)在深圳只是做了一個(gè)前期的小型探索，“現(xiàn)代社會(huì)管理體制建設(shè)就包含著兩個(gè)基本目標(biāo)，即一方面要不斷提高政府的社會(huì)管理能力和成效；另一方面要加快社會(huì)的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力。”

所謂提高政府管理能力與成效，應(yīng)該把重點(diǎn)放在社會(huì)資源的分配，建立公平機(jī)制，這是社會(huì)管理的本質(zhì)。“因此，政府需要給社會(huì)提供更多的社會(huì)服務(wù)，這是社會(huì)管理最重要的方式。”

按照向德平的理解，無(wú)論是南海、還是深圳、抑或是實(shí)施政社分離改革的順德，促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，社會(huì)組織與政府達(dá)成了相對(duì)信任的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移都是未來(lái)的方向。“因?yàn)樯鐣?huì)組織是市場(chǎng)化的組織，能夠提供比政府更好的品質(zhì)服務(wù)。”向德平說(shuō)，成立社會(huì)組織與社會(huì)組織承接職能之間的跨度很大，政府需要拿出精力來(lái)，除了孵化之外，還需要對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供一定的支持空間，對(duì)能力建設(shè)進(jìn)行培訓(xùn)，督導(dǎo)，評(píng)估，讓社會(huì)組織盡快成長(zhǎng)，滿足政府需要和群眾需要。